Prefácio de Fernando Gasparian ao Livro Política Energética e Crise do Desenvolvimento

 A  Antevisão de Catullo Branco

A leitura dos textos que compõem este livro me despertou três questões básicas: 1) o enorme grau de liberdade com que se contratam hoje serviços públicos, cujas tarifas resultam de uma regra de mercado, aliás mal definida; 2) a gravidade da escassez de energia elétrica, que nos levou ao racionamento, pouco depois do início do processo de desestatização do setor; 3) o duro embate travado por competentes homens públicos do passado contra os abusos das concessionárias de serviços públicos, controladas, à época, com rigor muito maior do que hoje.

          No momento atual, a economia de mercado, a liberdade tarifária e a defesa do equilíbrio econômico-financeiro inicial dos contratos são escudos formidáveis de proteção às concessionárias. O que não se vê é igual proteção dos usuários e, mais ainda, do interesse público mais amplo da Nação.

          Criam-se hoje agências reguladoras das concessões, que muito pouco podem fazer diante de fatos consumados pelas leis de mercado, que promoveram o racionamento de eletricidade no Brasil, gerando receitas excepcionais para aqueles que se diziam signatários de contratos de risco; nos Estados Unidos, os mesmos expedientes faliram o sistema distribuidor de energia da Califórnia, levando o Estado a despender vários bilhões de dólares para assegurar a continuidade do fornecimento. Estabelecidas uma equação econômica e as tarifas, em leilões ou em concorrências públicas, passam a reinar os contratos, que ficam acima do interesse público freqüentemente. De certa forma vem-se confirmando a “teoria da captura das comissões”, formulada por George Stigler, por verdadeiros monopólios, surgidos entretanto de uma prática de mercado que tinha por objetivo exatamente evitar a monopolização. A legislação brasileira de hoje abriu a guarda da regulamentação, apoiada na hipótese inverossímel da concorrência perfeita nos serviços públicos.

          Assusta-me esse quadro quando recordo quantos e quantos confrontos houve no passado entre o poder público e as concessionárias, em época em que as concessões eram regulamentadas com o máximo de rigor. Catullo Branco, personagem inspiradora deste livro, passou a vida alertando sobre a necessidade de o poder público impedir que negócios com a energia elétrica se tornassem impeditivos do desenvolvimento nacional. O seu livro “Energia Elétrica e Capital Estrangeiro no Brasil” é um libelo contra as concessionárias estrangeiras de eletricidade, libelo esse subscrito pelo ínclito brasileiro que foi Barbosa Lima Sobrinho, autor de longo prefácio do livro.

          Mas Catullo não foi voz isolada. São dezenas de outras publicações, muitas delas pareceres de renomados juristas, que compõem o quadro de preocupações e o corpo de doutrina relativos às concessões de serviços públicos no Brasil. José Horácio Meirelles Teixeira, por exemplo, publicou livros em 1939 (Revisão das Tarifas do Serviço Telefônico), 1941 (O Problema das Tarifas nos Serviços Públicos Concedidos), 1948 (A Competência Municipal na Regulamentação dos Serviços Públicos Concedidos), 1950 (Os Serviços Públicos de Eletricidade e a Autonomia Local) e em 1956 (Separação de Poderes e Direito Adquirido na Concessão de Serviços Públicos), todos eles versando sobre a boa doutrina do serviço concedido e invariavelmente contestando teses e argumentos das concessionárias de então.

          Em 1928, a Prefeitura Municipal de São Paulo divulgava pareceres subscritos por ilustres brasileiros, como Fonseca Telles, Plínio de Queiroz, José Maria Whitaker, Alexandre de Albuquerque e outros, em que ficava patente a incapacidade da Companhia Light para prestar bons serviços de transporte, ao mesmo tempo em que mostrava a “captura” do poder público pelo contrato de concessão. Diante dessa situação, a Light fazia exigências descabidas, que a Prefeitura contestava (vide O Transporte Collectivo na Cidade de São Paulo – A Reforma do Contrato da Light).

          Data de  1931 ato do então prefeito de São Paulo Luiz Anhaia Mello em que determinava concorrência pública para a contratação do serviço funerário da Capital, serviço esse a ser prestado em regime de custo mais remuneração do capital. Era a modernização de um serviço concedido desde 1901 e que vinha dando grandes dores de cabeça ao poder concedente. Entretanto, em 1941, através de Decreto de 28 de Novembro, a Prefeitura rescindiu o contrato de concessão, municipalizando aquele serviço, como única forma de prestá-lo adequadamente à população.

          Manobras das concessionárias buscando burlar o princípio do serviço pelo custo, consagrado no Código de Águas que consubstanciou a doutrina das concessões, bem como descumprir disposições legais contrárias à escrituração em moeda estrangeira ou em valores conversíveis em ouro, foram inúmeras. Tratam da questão publicações como “A Cláusula Ouro nas Concessões de Serviço Público” de Carlos Alberto Alves de Carvalho Pinto (1943), que veio a ser governador de São Paulo, “Revisão de Tarifas do Serviço Telefônico do Distrito Federal”, de Edson Passos (1938), “Concessão de Serviços de Utilidade Pública no Regime do Serviço pelo Custo” e “Serviços de Utilidade Pública – A Doutrina do Custo de Reprodução e Suas Absurdas Conseqüências”, de Plínio Antônio Branco (1940 e 1941), “A Regulamentação Efetiva dos Serviços de Utilidade Pública”, de Bilac Pinto (1941), “O Problema das Tarifas nos Serviços Públicos Concedidos”, de Meirelles Teixeira (1941), dentre muitos outros de igual valor.

          Mas os embates entre concessionárias e poder público geraram vários pareceres de outros ilustres consultores, defendendo as teses dos concessionários, como se pode ler em “O Caso da Encampação dos Serviços Elétricos em Porto Alegre” (1958) e “A Verdade Sobre as Concessões de Eletricidade no Brasil”, contendo pareceres de Orosimbo Nonato, Waldemar Ferreira e Aliomar Baleeiro (1962).

          São notórias, entretanto, as crises que levaram à encampação dos serviços telefônicos de Porto Alegre e do Rio de Janeiro, por governadores de posições políticas opostas, bem como da Pernambuco Tramway em Recife. Mas também ficou na história das concessões brasileiras a “Declaração de Princípios”, formulada por Anhaia Mello, Alves de Sousa, Bilac Pinto e Plínio A. Branco, perante a Comissão Federal de Regulamentação dos Serviços de Utilidade Pública, em 1941, que pôs por terra a manobra feita pela maioria dos membros daquela comissão para produzir uma regulamentação do interesse exclusivo dos concessionários. Não querendo aceitar a Declaração de Princípios, a Comissão dissolveu-se.

          É digno de nota observar que, estando presente dispositivo em todas as constituições federais, relativo a concessões de serviços públicos, desde 1934, só em 1995 se fez a sua regulamentação, através da lei federal nº 8.987, de 13/02/95. Mas esta regulamentação aboliu a tese da prestação dos serviços concedidos pelo custo, estabelecendo-a em regime econômico concorrencial (de mercado).

          Na verdade, aqueles homens já citados criaram um verdadeiro corpo de doutrina, que conduziu ao plano de eletrificação do Estado, concebido pelo Governo Carvalho Pinto, e que deu a São Paulo uma das maiores potências hidroelétricas instaladas no mundo.

          Mas vale a pena considerar ainda três episódios ocorridos em São Paulo para avaliar a extrema dificuldade de controlar efetivamente os serviços públicos concedidos, mesmo quando regulamentados com minúcia. Em documento de 6/11/24, já os peritos encarregados pela Câmara Municipal de analisar contas da Companhia Telefônica diziam, no início de seu parecer: “não é tarefa fácil pesquisar nos livros e documentos da Companhia Telefônica”. Tal dificuldade se manifestou por anos seguidos, até a Prefeitura de São Paulo proceder a uma ampla investigação, que deu origem a severo relatório (1954) demonstrando o sistemático descumprimento, pela Companhia, de cláusulas contratuais e de obrigações básicas perante o público.

          Não fora menos importante o trabalho da Prefeitura Municipal de São Paulo demonstrando a previsibilidade da grande crise de eletricidade que levou ao racionamento de 1951/52, espelhado principalmente nos trabalhos de Plínio A. Branco: “Crise de Energia Elétrica e Aumento de Tarifas” (1949) e o “Racionamento da Energia Elétrica” (1951). Tais trabalhos demonstraram a absoluta imprevidência da concessionária, que procurava se defender argüindo uma imprevisibilidade do aumento da demanda.

          O terceiro episódio tem como ator central o então vereador André Franco Montoro e está descrito em seu livro “Memórias em Linha Reta”(2000). Em fins de 1952, empregados da Companhia de Gás de São Paulo pleitearam melhoria salarial, mas a empresa o condicionou a um reajuste tarifário, contando até com o apoio dos funcionários, que não percebiam estar fazendo o jogo do patrão.

          O assunto foi à Câmara Municipal e Montoro pediu vistas do processo, o que decepcionou os trabalhadores. Vamos perder o nosso Natal, diziam eles.

          Em poucos dias, Montoro provou, com a colaboração de eminentes técnicos e juristas da Prefeitura, que, um ano atrás, a Companhia havia recebido aumento de tarifas, por igual razão, do qual não prestara contas. E que tal aumento era suficiente para cobrir o abono pleiteado e ainda sobrava.

          Resultado: Montoro apresentou projeto de lei autorizando a concessionária a utilizar os recursos do ano anterior para pagamento do novo abono, ao mesmo tempo em que determinava a redução das tarifas. O projeto foi aprovado por unanimidade, sob intensa comemoração das galerias e do próprio plenário.

          De fatos como estes, em que se patenteia a manipulação de informações para dificultar a atividade fiscalizadora do poder público, é um rico manancial o livro “Energia Elétrica e Capital Estrangeiro no Brasil”, de Catullo Branco, a respeito do qual disse Barbosa Lima Sobrinho, em seu prefácio, outro importante documento de denúncias: “Bem que este livro do Sr. Catullo Branco poderia ser o prefácio de uma História da energia elétrica no Brasil! Dos erros praticados conscientemente. Da presença insidiosa da corrupção. Dos esforços desesperados para conduzir o Brasil ao domínio de um setor, que tanta influência haveria de ter no processo de seu desenvolvimento econômico”.

          Dentre os depoimentos de Catullo vale lembrar um só, suficientemente escandaloso, para confirmar as teses do autor. Em 14/12/1930 “O Estado de São Paulo” publicou trechos de relatório dos notáveis engenheiros Plínio de Queiroz, Francisco Monlevade e Gaspar Ricardo, segundo os quais a Companhia Light havia fornecido indicações erradas acerca das cotas de sua projetada represa no rio M’Boi-Guassú, à Estrada de Ferro Sorocabana, que iniciara, em 9/3/28, a construção da linha Mairink-Santos. Argüindo, depois, a impossibilidade de manter as cotas da nova represa, a Light pedia em compensação uma nova concessão, envolvendo os mananciais do rio Paraíba.

          Ao colher esse conjunto de informações e depoimentos, eu próprio, ainda estudante de engenharia civil e eletricista, fui recordando e até melhor compreendendo coisas que ouvi, desde o tempo em que presidi a União Estadual dos Estudantes, em São Paulo (1952), de personagens importantes da política nacional, como o general Juarez Távora, o presidente João Goulart, entre outros.

          No ano de 1952 a U.E.E. organizou a Semana de Energia Elétrica, que se realizou em São Paulo entre os dias 11 e 19 de Setembro. Para oferecer uma visão clara e independente acerca da grave crise no setor, vivida entre 1949 e 1953 e que dera origem a um dos mais sérios racionamentos de energia elétrica, foram convidados expoentes da administração pública do Estado, representantes do Grupo Light e homens públicos da dimensão do deputado federal Euzébio Rocha e do general Juarez Távora, dentre outros. Esses expositores enfrentaram um aguerrido auditório, composto por estudantes e personalidades como o deputado estadual Jaurés Guizard, o eng. Catullo Branco, vários diretores do Grupo Light e outros mais.

          Para se ter idéia da dimensão da crise, basta recordar que, somente em 1951, a Light fora objeto de mais de 26 discursos no Senado, Câmara Federal, Assembléia Legislativa de São Paulo e Câmara Municipal da Capital. Em 1952, Jaurés Guizard apresentou projeto de encampação da Light, subscrito por mais 10 deputados estaduais.

          Do desenrolar dessa Semana, dá conta minuciosamente o documento História e Energia – Estatização e Privatização, de 1997, do Departamento de Patrimônio Histórico da Eletropaulo. De todo o debate realizado, resultaram , segundo aquele documento, os seguintes destaques:

a) mostrou as diferentes posições existentes quanto à intervenção do Estado na produção de energia elétrica;

b) revelou à opinião pública que a CPI de 1948 não havia resolvido, de maneira satisfatória, as acusações à Light;

c) demonstrou como a Light conseguia manobrar o Congresso Nacional e o Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica;

d) denunciou como a empresa impedira a construção da Usina de Salto e continuava impedindo outras iniciativas que contrariassem seus interesses;

e) esclareceu a responsabilidade da Light na crise de racionamento;

f) revelou o aparente descaso da empresa quanto a uma solução global e de planejamento integrado para o Vale da Paraíba: isto era incompatível com o exclusivismo dos interesses da Light sobre os interesses nacionais.

          Ao longo das discussões se demonstrou o favorecimento do Governo Federal à Light, representado pelo pedido de financiamento de 90 milhões de dólares ao BIRD, para repassá-lo à Concessionária que, nem por isso, conseguiu superar a crise. Por outro lado, ficou demonstrado que a Light, que desde 1921 possuía estudos sobre o grande potencial disponível para a construção da Usina de Caraguatatuba, em região de sua concessão desde 1926, nada fez para implantá-la e, quando o Estado decidiu fazê-lo, ela o impediu por todos os modos, contando com o apoio do Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica.

          Mas também ficou evidente que, possuindo amplos estudos hidrológicos da região em que era concessionária, a Light jamais poderia ter atribuído as crises de 1925 e do período 1949/53 a estiagens imprevisíveis, tal como já o demonstrara o engenheiro da Prefeitura de São Paulo, Plínio António Branco.

          Ao lado dessas análises de caráter técnico, não faltaram nas discussões depoimentos em que se acusou o Grupo Light de falsear informações e de dar sumiço a documentos da CPI de 1948, aberta diante de várias denúncias formuladas à Câmara Federal pelo general Juarez Távora (conforme o depoimento de Euzébio da Rocha).

          O próprio Juarez Távora, em sua palestra, criticou o Governo Federal por ter se rendido às pressões da Light, em 1936, para não implantar a Usina de Salto, e por conceder favores à concessionária, a despeito de ela ter violado a lei por diversas vezes. Mas procurou, ao mesmo tempo, manter um tom conciliador, argumentando que, se o governo tivesse dinheiro, seria melhor ampliar o parque produtor de energia do que encampar a Light.

          Esse tipo de argumento, assaz perigoso, foi também usado pelo eng. Dagoberto Salles, representante do Instituto de Engenharia, quando afirmou – diante do argumento do eng. Reolando da Silveira de que a Light aumentara os seus lucros com o racionamento, pois passara a usar o seu equipamento com maior intensidade  – que “a falta de energia é mais danosa do que a energia cara”.

          Note-se que a história se repete: hoje, o programa nacional de desestatização desarticulou o sistema produtor e distribuidor de eletricidade, resultando a necessidade de racionamento, que elevou às alturas o preço da energia no mercado atacadista. A partir dai, tudo se vem justificando: desde os seguidos aumentos tarifários até a indenização às distribuidoras, custeada pelos consumidores, por não lhes ter podido fornecer a energia de que necessitavam … E, agora, fala-se em “energia velha”, aquela das hidrelétricas públicas, a ser fornecida a preços baixos (nesse caso a lei de mercado implantada não vale …), para compensar o alto custo da “energia nova”, a ser produzida pela iniciativa privada. Ao mesmo tempo, empresas de energia e fabricantes de eletrodomésticos fazem campanha pelo aumento do consumo de eletricidade em pleno racionamento: é a política de mercado em vigor.

          Essa política anti-nacional que o Governo Federal implantou no campo da energia elétrica, sempre em prejuízo das empresas públicas, também alcança, neste momento, a área dos combustíveis. Para “compensar” os efeitos crescentes das tarifas públicas na inflação, o Governo decidiu reduzir o preço da gasolina, o que pode melhorar os índices inflacionários, mas com efeito perverso sobre os mais pobres, que não têm acesso ao automóvel. E a fórmula para isso foi permitir a importação de derivados de petróleo por empresas comerciais. Parece inacreditável que o poder público não perceba os danos de tal política, representados por:

a) compensam-se os ganhos crescentes das concessionárias de serviços públicos à custa da redução dos ganhos da Petrobrás. E isso ocorre exatamente no instante em que a estatal aplica os recursos de sua boa gestão no desenvolvimento do potencial termo-elétrico, que pode salvar o Brasil, a curto prazo, do fantasma do apagão. Até a PETROS está investindo em termoelétricas, para minorar rapidamente a crise de eletricidade.

b) contribui-se para o desequilíbrio da balança de pagamentos e regulam-se os preços em dólar, contrariando a filosofia do Código de Águas;

c) inibe-se a retomada do Proálcool;

d) estimulam-se os congestionamentos urbanos, causando prejuízos de toda a sorte para a população, inclusive elevando os custos do transporte público;

e) reduz-se a arrecadação de ICMS, em prejuízo dos magros orçamentos estaduais e municipais.

          É inevitável, diante desses fatos, recordar tudo aquilo que se discutiu na Semana de Energia Elétrica de 1952. Parece se reproduzirem as injunções políticas que sempre favoreceram concessionários privados de serviços públicos, especialmente os de origem estrangeira, em detrimento do interesse nacional. Eu presidi todos os debates daquela Semana, apreendendo com clareza os solertes movimentos ocorridos nos corredores do Poder, que beneficiaram interesses privados e levaram o País à crise. Ouvi Catullo Branco, citando o Diário Oficial da União, de 8/2/52, referir-se ao grave relatório da CPI conduzida pelos renomados deputados Afonso Arinos, Armando Fontes e Gustavo Capanema, comprovando as acusações então formuladas por Juarez Távora ao Grupo Light. Mas ouvi também o próprio Juarez Távora citar Assis Chateaubriand, que dizia ser o Código de Águas “uma obra prima da imbecilidade humana”. Juarez discordava dele, mas esqueceu-se de dizer dos inúmeros “favores” que o grande chantagista Assis Chateaubriand recebia da Light para valorizar esse seu comportamento anti-nacional.

          Todos ouvimos, alto e bom som, o general Távora afirmar: “Para muitas de suas obras, a Light tem 3 orçamentos: um que indica o valor das obras; outro que inclui a comissão dos dirigentes; um terceiro, bem mais alto, que é o apresentado ao Governo”. Recordo esse depoimento ao ver que, meio século após essa advertência, o Brasil selecionou, para entregar algumas de suas concessões, subsidiárias da ENRON, que acaba de ser objeto da maior falência da história econômica dos Estados Unidos, acompanhada de manipulações contábeis gigantescas, acobertadas por uma desonesta auditoria, a cargo da Arthur Andersen que, além de praticar grave crime de responsabilidade, queimou os documentos que comprovavam as principais fraudes praticadas.

          Eu ouvi ainda o general Juarez Távora mencionar em plenário que forças contrárias ao desenvolvimento do Brasil retardaram, por décadas, as sondagens de petróleo no Recôncavo Baiano.

          Juarez Távora era um patriota. Mas às vezes mostrava-se cauteloso, não contando tudo o que sabia. Todavia, durante a Semana de Energia Elétrica eu pude ouví-lo nos bastidores quando revelou episódios em que o Grupo Light cooptou deputados federais nas votações de seu interesse, fazendo com que, dentre outras coisas, a CPI que investigava as suas ações, no Brasil, desse em nada (ou acabasse em pizza, como se diz hoje).

          Mais tarde eu ouvi de João Goulart relatos que confirmavam aquela insidiosa forma de agir. Em encontro fortuito com o Presidente Kennedy, em Roma, quando ambos compareceram às exéquias do Papa João XXIII, João Goulart procurou explicar ao seu colega norte-americano as dificuldades que enfrentava para comprar a AMFORP, para o que vinha sendo pressionado por grupos brasileiros e, sobretudo, pela embaixada dos Estados Unidos da América. E, para surpresa sua, ouviu de Kennedy: “não dê importância a isso e nem compre a empresa; nos Estados Unidos as concessionárias de serviços públicos fazem o mesmo jogo de interesses, procurando pressionar o governo através de grupos econômicos, políticos e até militares. Pode contar comigo”.

          Concluindo esse prefácio, recheado de fatos históricos que bem demonstram a imensa dificuldade de o poder público controlar concessionárias de serviços públicos de grande porte, especialmente de capital estrangeiro, num rígido regime de concessões, pergunto-me o que ocorrerá daqui para frente, a partir da lei federal 8.987, de 13/02/95, que abriu amplas possibilidades aos novos concessionários de praticar tarifas em um suposto “regime de mercado”? Se o poder público não conseguiu controlar as poderosas empresas de serviço público, que se valeram de seguidos artifícios para burlar a lei e de renomados juristas para defendê-las, que “mercado” é esse que o fará, num campo em que não há concorrência ampla, em que predominam os monopólios naturais? Como o poder público assegurará a continuidade, a preços justos, dos serviços de uma Elektro, dentre outras montadas, por uma empresa internacional submetida a uma das maiores falências que o mundo já conheceu?

          Como se assegurará o crescimento da produção de eletricidade, quando a sua escassez eleva as tarifas? Como se defenderá o interesse público no campo da telefonia, quando os seus responsáveis de hoje dizem que a parcela de suas receitas passíveis de controle governamental – as tarifas do serviço medido -  corresponde hoje à menor fatia de seus ganhos?

          Não terminará tudo isso em graves crises como outrora? Não terminará com a necessidade de o poder público fazer nova capitulação, como o fez ao comprar a Light em 1979, pagando por ela muito mais do que o contrato de concessão previa?

          A tal propósito, vale ainda registrar um último episódio, com palavras do próprio relatório do Ministério de Minas e Energia de então. Em 1978, diante das disparidades tarifárias observadas em todo o País, “o DNAEE reexaminou em profundidade os critérios pelos quais as tarifas estavam sendo calculadas e introduziu nos cálculos tarifários as correções que lhe pareceram recomendáveis. A partir de então, as concessionárias passaram a incluir, no cálculo das tarifas pretendidas, somente os valores efetivamente relacionados com a prestação dos serviços concedidos, nos estritos termos da Lei, que prevê tarifas capazes de cobrir o efetivo custo dos serviços e de assegurar remuneração entre 10 e 12%”. E, mais adiante: “Implantada a nova sistemática tarifária, a Light, por seu grande porte, considerou-se especialmente prejudicada, pois passou a ter menor lucro absoluto, embora porcentualmente o mesmo (em seu caso, sempre 12% nos últimos anos), já que a mesma taxa de remuneração incidia agora sobre valor menor. Releva notar que, simultaneamente, o DNAEE introduzira limitações aos tipos de despesas computáveis no cálculo de custos, nas áreas de pessoal, materiais e serviços, forçando as concessionárias a uma eficiência maior, conditio sine qua non para a contenção das tarifas, dentro da política geral do Governo Federal de combate ao processo inflacionário”.

          Embora o citado relatório principie com essa demonstração de desrespeito à lei e aos interesses nacionais, pela concessionária, o Governo adquiriu a Light por um preço de negociação, como se estivesse rompendo unilateralmente um contrato de concessão.

          Será esse o destino das novas concessões de serviços públicos no Brasil?

          Este livro começou a ser escrito há um ano, no momento da grande perplexidade do apagão. O decurso deste período serviu para mostrar três coisas:

a) Deus é brasileiro – choveu como nunca;

b) o povo se mobilizou de forma extraordinária para evitar o pior – mas vai pagar por isso em suas contas de luz;

c) o processo de concessão, em regime de mercado, está na raiz do apagão e vem mostrando uma fragilidade e uma inconsistência maior do que ocorrera no passado, forçando o poder público a socorrer de todas as formas os concessionários.

          Estamos revivendo um velho filme, o que reforça o sentido de homenagem a Catullo Branco, dado por este livro. Homenagem que se estende a todos os brasileiros que, no passado e no presente, têm lutado pela autonomia, pela independência, pelo progresso do Brasil.

 Adriano Murgel Branco